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2025年5月28日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（United States Court of International Trade，簡(jiǎn)稱“CIT”）三名法官組成的合議庭作出一致裁決，宣布特朗普總統(tǒng)依據(jù)《1977年國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（International Emergency Economic Powers Act，簡(jiǎn)稱“IEEPA”）加征的一系列“全球與報(bào)復(fù)性關(guān)稅（Worldwide and Retaliatory Tariffs）”與“販毒關(guān)稅（Trafficking Tariffs）”超越法定權(quán)限，構(gòu)成對(duì)國(guó)會(huì)貿(mào)易立法權(quán)的違憲侵蝕，裁定其無效并發(fā)布永久禁令。

在本案中，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院并非僅作出“形式上無效”判決，而是發(fā)布了永久禁令（permanent injunction），明確要求涉案加征關(guān)稅措施“撤銷并永久禁止執(zhí)行（vacated and their operation permanently enjoined）”。這意味著，自2025年5月28日判決作出之日起，對(duì)中國(guó)商品加征的“販毒關(guān)稅”（20%）與“全球關(guān)稅”（10%）即被判定無效，法院給予行政部門10天時(shí)間來完成停止征收相應(yīng)關(guān)稅的程序。這一明確的司法結(jié)果，為企業(yè)在不確定的中美政策環(huán)境中提供了確定性的制度回應(yīng)。對(duì)于此判決，特朗普政府可提起上訴，最終情況仍不確定。

該判決從憲政結(jié)構(gòu)與行政法的角度，明確劃定了總統(tǒng)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域通過IEEPA行使緊急權(quán)力的邊界。我們認(rèn)為本案對(duì)于理解IEEPA授權(quán)邏輯、行政權(quán)的審查邊界、以及分權(quán)制衡體系下的貿(mào)易政策制定，均具有重要啟示意義。

一、案件背景與法院裁決概要

2025年1月特朗普再次就任總統(tǒng)后，于就職當(dāng)天簽署多項(xiàng)行政命令和總統(tǒng)公告，宣布國(guó)際販毒組織、邊境非法移民及對(duì)美“長(zhǎng)期不公平貿(mào)易逆差”構(gòu)成“國(guó)家安全上的重大異常威脅”（unusual and extraordinary threat），并據(jù)此依據(jù)IEEPA宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)。其后，特朗普政府陸續(xù)宣布：

· 對(duì)來自中國(guó)的所有進(jìn)口商品加征20%的“販毒關(guān)稅”與10%的“全球關(guān)稅”，累計(jì)稅率達(dá)30%；

· 對(duì)來自墨西哥與加拿大的商品征收25%的關(guān)稅；

· 對(duì)來自全球57個(gè)國(guó)家的進(jìn)口商品加征11%-50%的不等“報(bào)復(fù)性關(guān)稅”；

· 將所有國(guó)家的普通進(jìn)口商品征收額外10%的“全球基準(zhǔn)關(guān)稅”。

數(shù)十家企業(yè)及12個(gè)州政府隨后提起聯(lián)合訴訟，主張上述關(guān)稅缺乏有效法律授權(quán)、規(guī)避國(guó)會(huì)立法程序、違憲行使征稅權(quán)并對(duì)其商業(yè)運(yùn)營(yíng)造成重大損害。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院最終判決支持原告請(qǐng)求，認(rèn)定爭(zhēng)議關(guān)稅措施違反IEEPA授權(quán)邊界，構(gòu)成“超越職權(quán)”（ultra vires）行為，應(yīng)予撤銷。

二、IEEPA的授權(quán)邏輯與法院的法律分析

IEEPA為冷戰(zhàn)后期立法產(chǎn)物，意在授予總統(tǒng)在“非戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下”應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)威脅的有限緊急權(quán)力。其核心條款規(guī)定，總統(tǒng)僅在“國(guó)家面臨源自境外的重大異常威脅”并正式宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)，方可在限度內(nèi)“監(jiān)管（regulate）”與該威脅相關(guān)的進(jìn)出口、交易、資產(chǎn)凍結(jié)等事項(xiàng)。

法院在判決中明確指出，IEEPA并未將廣泛征稅權(quán)授予總統(tǒng)，尤其是在以下兩個(gè)方面構(gòu)成對(duì)授權(quán)邊界的實(shí)質(zhì)突破：

1. “監(jiān)管進(jìn)口”≠“加征關(guān)稅”

判決指出，“regulate importation”一詞在IEEPA中語義模糊，但無論如何解釋，都不能等同于授權(quán)總統(tǒng)對(duì)所有國(guó)家商品不設(shè)限度地加征關(guān)稅。法院特別區(qū)分了IEEPA與其他具體貿(mào)易法案（如《1974年貿(mào)易法》第122條、第301條）的不同：后者明確列明加稅權(quán)限、生效程序與數(shù)額上限，而IEEPA并無任何關(guān)于稅率、商品范圍或?qū)嵤┲芷诘募?xì)化限制。貿(mào)然將IEEPA解釋為“關(guān)稅授權(quán)”，將違反國(guó)會(huì)對(duì)立法職能保留的意圖。

2. “應(yīng)對(duì)威脅”不得淪為“外交籌碼”

就所謂“販毒關(guān)稅”部分，法院認(rèn)為，雖然總統(tǒng)可援引IEEPA應(yīng)對(duì)境外販毒團(tuán)伙構(gòu)成的國(guó)家安全威脅，但所采取的措施必須與“所稱威脅之間具有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)”。而本案中，加征普遍性關(guān)稅并未針對(duì)販毒活動(dòng)或毒品物流鏈，而僅試圖“施壓外國(guó)政府作出更積極執(zhí)法”。法院據(jù)此指出，這種“通過經(jīng)濟(jì)施壓迫使他國(guó)履責(zé)”的邏輯，屬于對(duì)IEEPA“deal with”要求的曲解，已脫離“直接應(yīng)對(duì)異常威脅”的原意。

三、憲政原則下的行政授權(quán)邊界審查

法院的法理分析進(jìn)一步援引了美國(guó)憲政制度中的兩項(xiàng)核心原則：

1.非授權(quán)即違法原則（Ultra Vires Doctrine）

行政機(jī)關(guān)不得在缺乏明確授權(quán)的情況下制定對(duì)外約束性規(guī)范，尤其在關(guān)稅領(lǐng)域，《憲法》第I條第8款明確賦予國(guó)會(huì)“征收關(guān)稅與監(jiān)管國(guó)際貿(mào)易”的專屬立法權(quán)。總統(tǒng)如無國(guó)會(huì)制定的具體程序與實(shí)質(zhì)限制，即使面臨所謂“國(guó)家威脅”，亦不得擅自設(shè)立稅種、調(diào)整稅率、擴(kuò)展適用范圍。

2.重大問題原則（Major Questions Doctrine）與職能不可讓渡原則（Nondelegation Doctrine）

法院指出，若IEEPA被解釋為允許總統(tǒng)不經(jīng)任何具體程序、對(duì)所有國(guó)家商品普遍加征關(guān)稅，則該授權(quán)即構(gòu)成對(duì)“具有重大經(jīng)濟(jì)與政治意義的決定”的無限委托，不符合最高法院在West Virginia v. EPA（2022）等案件中確立的重大問題原則。同樣，缺乏“可供遵循的明確立法標(biāo)準(zhǔn)”（intelligible principle）也違反了非讓渡原則（見 J.W. Hampton Jr. & Co. v. United States, 1928）。

法院最終明確表示：“IEEPA不可成為一個(gè)行政權(quán)規(guī)避國(guó)會(huì)意志、重構(gòu)貿(mào)易體系的通行證?！?/p>

四、對(duì)華關(guān)稅政策的判決影響與實(shí)務(wù)啟示

本案判決對(duì)特朗普政府以“國(guó)家緊急狀態(tài)”名義對(duì)中國(guó)商品加征大規(guī)模關(guān)稅的合法性進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性否定，其影響將直接波及當(dāng)前及未來中美貿(mào)易政策的設(shè)定邊界，對(duì)企業(yè)合規(guī)、政府執(zhí)法與法律策略提出了新的要求。對(duì)中國(guó)出口企業(yè)而言，該判決的法律后果不僅關(guān)乎政策廢止，更直接影響其對(duì)美市場(chǎng)策略、關(guān)稅成本控制與法律維權(quán)路徑的布局。面對(duì)未來潛在關(guān)稅風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，在“國(guó)家安全”與“貿(mào)易緊急狀態(tài)”等名義下啟動(dòng)的新政并不當(dāng)然合法，合規(guī)判斷應(yīng)以法定授權(quán)與程序合規(guī)性為核心標(biāo)準(zhǔn)。

1.對(duì)中國(guó)商品加征關(guān)稅面臨更高法定門檻

本案明確指出，IEEPA不能作為規(guī)避《1974年貿(mào)易法》等正常貿(mào)易立法程序的工具。特朗普政府試圖以“毒品危機(jī)”“貿(mào)易逆差”等宏觀政策目標(biāo)，構(gòu)造所謂“非常威脅”并對(duì)中國(guó)商品普遍征稅，實(shí)則缺乏與具體威脅之間的因果與直接性。法院裁定此類措施超越授權(quán)，不得援引IEEPA實(shí)施。未來任何針對(duì)中國(guó)的關(guān)稅政策，如未通過明確調(diào)查、程序?qū)彶榧皣?guó)會(huì)路徑（例如301條款、232條款等），其合法性都將面臨重大挑戰(zhàn)。

在實(shí)務(wù)操作中，中國(guó)企業(yè)可在美方客戶要求調(diào)整價(jià)格、重新議價(jià)或轉(zhuǎn)嫁關(guān)稅成本時(shí)，援引本案裁決明確主張?jiān)擃惔胧┎痪吆戏ㄒ罁?jù)，拒絕承擔(dān)不當(dāng)義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于已被征收的關(guān)稅，可聯(lián)合美國(guó)進(jìn)口商研判是否具備申請(qǐng)退稅或行政救濟(jì)條件。

2.中國(guó)相關(guān)供應(yīng)鏈企業(yè)的預(yù)期確定性增強(qiáng)

中國(guó)出口企業(yè)及與中國(guó)有深度貿(mào)易聯(lián)系的美國(guó)進(jìn)口商、分銷商、制造商，因關(guān)稅沖擊而產(chǎn)生的不確定性、加價(jià)成本與供應(yīng)鏈波動(dòng)，一直是近年合規(guī)與商務(wù)布局的核心風(fēng)險(xiǎn)。本案的裁決，為企業(yè)在面對(duì)“總統(tǒng)令型”關(guān)稅時(shí)提供了司法可救濟(jì)的路徑，也重申行政行為必須建立在堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)上，從而在預(yù)期管理與關(guān)稅風(fēng)險(xiǎn)籌劃中帶來更明確的邊界。

企業(yè)應(yīng)結(jié)合判決中明確的法理框架，動(dòng)態(tài)修訂合同條款、報(bào)價(jià)策略與履約保障安排，特別是在新簽對(duì)美出口合同中加強(qiáng)“關(guān)稅無效免責(zé)”與“行政救濟(jì)協(xié)作義務(wù)”等條款的設(shè)置。此外，也可考慮借助行業(yè)組織、商會(huì)資源，推動(dòng)在政策出臺(tái)初期即介入意見反饋與法律挑戰(zhàn)。

3.對(duì)跨國(guó)合規(guī)體系構(gòu)建提出前瞻性要求

本案所揭示的一個(gè)核心問題：即便總統(tǒng)發(fā)布行政命令并宣稱“國(guó)家安全威脅”，企業(yè)亦不能機(jī)械性接受其合規(guī)性。特別是涉及中國(guó)的跨國(guó)進(jìn)出口業(yè)務(wù)，企業(yè)應(yīng)對(duì)關(guān)稅措施的合法性基礎(chǔ)進(jìn)行獨(dú)立審查，必要時(shí)啟動(dòng)行政異議或司法挑戰(zhàn)程序。企業(yè)法務(wù)與貿(mào)易合規(guī)團(tuán)隊(duì)需及時(shí)整合憲法授權(quán)邏輯、IEEPA適用限制、《1974年貿(mào)易法》操作機(jī)制等多維規(guī)范，構(gòu)建動(dòng)態(tài)應(yīng)變機(jī)制。

對(duì)于具有美方客戶、美國(guó)子公司或跨國(guó)供應(yīng)鏈配置的中資集團(tuán)企業(yè)而言，建議設(shè)立專門的對(duì)美政策監(jiān)測(cè)機(jī)制，識(shí)別潛在高風(fēng)險(xiǎn)商品類別、技術(shù)領(lǐng)域與政策信號(hào)，并結(jié)合美國(guó)本土法律顧問意見預(yù)設(shè)回應(yīng)機(jī)制，必要時(shí)主張通過法院程序提起復(fù)議、豁免申請(qǐng)或干預(yù)式訴訟（amicus curiae）參與。

4.對(duì)未來中美經(jīng)貿(mào)摩擦的政策設(shè)計(jì)構(gòu)成制約

鑒于特朗普政府以“壓迫性關(guān)稅”施壓中國(guó)政府作為談判籌碼的策略在本案中被判為“違法并無效”，未來任何政府在對(duì)華施壓時(shí)如再次借道IEEPA，將極易被以“超越授權(quán)”論據(jù)挑戰(zhàn)。這也意味著，美方若意圖就地緣政治、安全監(jiān)管或技術(shù)出口等議題實(shí)施經(jīng)濟(jì)措施，需回歸常規(guī)程序性法律路徑，不能任意借用國(guó)家緊急狀態(tài)架空立法程序。

對(duì)中國(guó)企業(yè)而言，這也意味著自身權(quán)益的保護(hù)不應(yīng)止于行政合規(guī)，更應(yīng)主動(dòng)評(píng)估是否具備程序性挑戰(zhàn)的可能性，例如在美投資設(shè)廠企業(yè)如因關(guān)稅政策受損，可通過加入美國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合本地代理商共同發(fā)起司法程序，在規(guī)則演變中爭(zhēng)取話語權(quán)。

五、結(jié)語

本案是近年來聯(lián)邦法院對(duì)總統(tǒng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的最明確界定之一。判決不僅否定了以國(guó)家緊急狀態(tài)為由對(duì)中國(guó)及其他國(guó)家普遍加征關(guān)稅的合法性，也強(qiáng)調(diào)了行政行為必須建立在清晰授權(quán)與程序正當(dāng)性基礎(chǔ)上。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)緊張的背景下，該案為企業(yè)合規(guī)、政策設(shè)計(jì)及法律風(fēng)險(xiǎn)防控提供了重要指引。未來，在應(yīng)對(duì)類似高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性的政策時(shí)，企業(yè)與法律顧問應(yīng)更加重視對(duì)授權(quán)路徑的識(shí)別與司法救濟(jì)策略的提前部署。

*律師助理滕履冰、朱一陽對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。