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2020年4月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號(hào)），該通知已于2020年5月1日生效，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)一步予以細(xì)化，其中包括全面開(kāi)展特定區(qū)域調(diào)查評(píng)估、取消壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記后的工作銜接、建立建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢服務(wù)系統(tǒng)及開(kāi)通遠(yuǎn)程申報(bào)等內(nèi)容。

礦床壓覆是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的一個(gè)重要問(wèn)題，司法實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人往往會(huì)就礦床壓覆的補(bǔ)償問(wèn)題產(chǎn)生糾紛。本文筆者將針對(duì)礦床壓覆的界定、履行程序進(jìn)行簡(jiǎn)述并主要圍繞建設(shè)項(xiàng)目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價(jià)值應(yīng)如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題展開(kāi)論述。

《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱“《礦產(chǎn)資源法》”）中并未對(duì)礦產(chǎn)壓覆的概念進(jìn)行明確界定。原國(guó)土資源部2000年12月18日發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕386號(hào)，現(xiàn)已廢止）中曾作出定義，即“壓覆礦產(chǎn)資源”是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用。

根據(jù)現(xiàn)行有效的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）之規(guī)定，凡建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用的，都應(yīng)按規(guī)定報(bào)批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_(kāi)采的，不作壓覆處理。礦山企業(yè)在本礦區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源不需審批。

據(jù)此，所謂“礦床壓覆”指在先取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利人的礦權(quán)區(qū)域與在后取得建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人所占有的土地重疊，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無(wú)法正?？辈殚_(kāi)采的的情形。由此可見(jiàn)，構(gòu)成礦床壓覆需要滿足如下兩個(gè)條件：

1. 建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊。

137號(hào)文將建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊作為構(gòu)成壓覆的首要因素，因此法院在判斷是否構(gòu)成壓覆時(shí)，首先考慮的是建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍之間是否存在重疊。

實(shí)踐中，對(duì)于壓覆應(yīng)從廣義上去理解，除區(qū)域重疊構(gòu)成直接壓覆外，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目要求建設(shè)區(qū)與礦區(qū)之間需設(shè)置一定區(qū)域的安全距離，該區(qū)域內(nèi)不準(zhǔn)進(jìn)行采礦或探礦行為，或者爆破作業(yè)，為此該區(qū)域雖然建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有直接壓覆，但是因項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源無(wú)法開(kāi)采，屬于間接的壓覆區(qū)域，即壓覆影響區(qū)。針對(duì)壓覆影響區(qū)的確定，部分省市進(jìn)行了明確規(guī)定，如浙江省施行的《浙江省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理的通知》（浙自然資規(guī)〔2019〕9號(hào)），其中就明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目壓覆范圍包括建設(shè)項(xiàng)目用地范圍和影響范圍。[1]

2. 區(qū)域重疊與礦產(chǎn)資源無(wú)法正常勘查開(kāi)采具有因果關(guān)系。

從上述137號(hào)文規(guī)定來(lái)看，該規(guī)定將是否影響礦產(chǎn)資源正?？辈扉_(kāi)采列為壓覆認(rèn)定的判斷因素，即礦產(chǎn)資源無(wú)法正常開(kāi)采與建設(shè)行為之間應(yīng)當(dāng)具有因果關(guān)系。建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_(kāi)采的，不作壓覆處理。

如上所述，“礦產(chǎn)資源”是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用的情形。司法實(shí)踐中，針對(duì)礦床壓覆類糾紛案件，法院首先會(huì)就建設(shè)用地使用權(quán)人壓覆是否履行了相應(yīng)的程序進(jìn)行認(rèn)定。一般包括如下兩個(gè)方面：

1. 建設(shè)用地使用權(quán)人是否取得了有關(guān)主管部門同意礦床壓覆的批復(fù)。

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開(kāi)采情況。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床”。

國(guó)土資源部137號(hào)文中第三條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計(jì)查明資源儲(chǔ)量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)審批。

據(jù)此，礦床壓覆需要根據(jù)壓覆礦產(chǎn)資源的實(shí)際情況取得有權(quán)部門的同意。

2. 礦業(yè)權(quán)人是否同意建設(shè)用地使用權(quán)人的壓覆。

根據(jù)137號(hào)文之規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。也即，礦床壓覆除取得國(guó)土資源部門的審批外，還應(yīng)當(dāng)取得礦業(yè)權(quán)人的同意并就補(bǔ)償問(wèn)題簽訂協(xié)議。

但需要注意的是，雖然137號(hào)文規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行壓覆需要與礦業(yè)權(quán)人簽署補(bǔ)償協(xié)議，但是在建設(shè)單位申報(bào)礦床壓覆審批的材料中并不包括與建設(shè)用地使用權(quán)人的補(bǔ)償協(xié)議，也即補(bǔ)償協(xié)議的達(dá)成并非主管部門批準(zhǔn)礦床壓覆的前提條件。司法實(shí)踐中亦存在大量建設(shè)單位取得國(guó)土資源管理部門的壓覆批復(fù)，但卻未能與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)而雙方產(chǎn)生糾紛案件的情況。

關(guān)于礦床壓覆情形下礦業(yè)權(quán)人損失應(yīng)如何進(jìn)行補(bǔ)償，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百一十八條規(guī)定了“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十三條規(guī)定了“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”，是對(duì)礦業(yè)權(quán)法律保護(hù)的原則性規(guī)定，但對(duì)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)未作出明確的規(guī)定。同樣，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》本身并未對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人礦床壓覆的情況下，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)人支付的金錢給付義務(wù)的性質(zhì)和范圍作出具體規(guī)定。

137號(hào)文中對(duì)于礦產(chǎn)資源壓覆的補(bǔ)償作出了原則性的規(guī)定，根據(jù)137號(hào)文第四條第（三）款之規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開(kāi)采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

根據(jù)該規(guī)定，實(shí)質(zhì)是將礦床壓覆時(shí)建設(shè)單位對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償限定為直接損失，且以舉例方式列舉了勘查投資投入、已建的開(kāi)采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施成本等。那么司法實(shí)踐中，在建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的情況下，137號(hào)文在適用上的效力如何？人民法院對(duì)于補(bǔ)償范圍的直接損失又持何種態(tài)度？礦業(yè)權(quán)人可以尋求哪些補(bǔ)償？

筆者經(jīng)案例調(diào)研，就司法實(shí)踐中幾類典型的爭(zhēng)議問(wèn)題的裁判規(guī)則分述如下：

探礦權(quán)屬于用益物權(quán)，對(duì)其損害的補(bǔ)償應(yīng)基于用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定，而不能簡(jiǎn)單等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補(bǔ)償其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

針對(duì)探礦權(quán)價(jià)款補(bǔ)償還是價(jià)值補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，司法實(shí)踐中存在不同判例。在（2017）最高法民終493號(hào)民事判決書中，雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)為蘭渝鐵路公司（壓覆方）應(yīng)如何補(bǔ)償茂成公司（礦業(yè)權(quán)人）被蘭渝鐵路壓覆432.5萬(wàn)噸煤礦資源的探礦權(quán)損失以及是否承擔(dān)利息。一審法院依據(jù)137號(hào)文認(rèn)為“補(bǔ)償壓覆礦產(chǎn)資源依成本補(bǔ)償原則進(jìn)行，并非依資源價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償”，進(jìn)而不認(rèn)可礦業(yè)權(quán)人提交的兩份評(píng)估報(bào)告，并認(rèn)為報(bào)告的方式和標(biāo)準(zhǔn)違反了137號(hào)文的規(guī)定，據(jù)此僅支持了茂成公司實(shí)際投入的勘查費(fèi)用。

本案二審過(guò)程中，法院指出探礦權(quán)和采礦權(quán)均實(shí)行有償取得制度，均屬于用益物權(quán)。探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價(jià)值，不僅包括探礦權(quán)人對(duì)其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對(duì)于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害補(bǔ)償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定，而不能簡(jiǎn)單地等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補(bǔ)償其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。關(guān)于“137號(hào)文”，是由國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒(méi)有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補(bǔ)償問(wèn)題。因此，蘭渝鐵路公司有關(guān)以“137號(hào)文”作為案涉項(xiàng)目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償依據(jù)的主張不應(yīng)予以支持。二審法院對(duì)評(píng)估報(bào)告予以認(rèn)可并支持了茂成公司的訴訟請(qǐng)求。

137號(hào)文僅就補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容予以明確，并未將其他補(bǔ)償費(fèi)用排除在外。采礦權(quán)人通過(guò)申請(qǐng)司法鑒定的方式確定財(cái)產(chǎn)損失，符合法律規(guī)定，采礦許可證記載有效期內(nèi)的利潤(rùn)損失應(yīng)獲得賠償。

在（2019）遼02民終2350號(hào)案件中，鑒定機(jī)構(gòu)根據(jù)金開(kāi)公司（采礦權(quán)人）的石灰?guī)r礦礦山儲(chǔ)量年度報(bào)告確定的剩余儲(chǔ)量作為測(cè)算儲(chǔ)量的依據(jù)較為客觀。關(guān)于銷售利潤(rùn)率的估計(jì)，在當(dāng)事人無(wú)法提供相關(guān)會(huì)計(jì)資料的情況下，鑒定機(jī)構(gòu)采用國(guó)家有統(tǒng)計(jì)以來(lái)整個(gè)行業(yè)17年的銷售利潤(rùn)的平均值作為測(cè)算基數(shù)的做法符合司法鑒定活動(dòng)中的技術(shù)操作規(guī)范。一審法院指出關(guān)于礦產(chǎn)資源的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律、法規(guī)并未有明確規(guī)定，而《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》僅就補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容予以明確，并未將其他補(bǔ)償費(fèi)用排除在外?！吨腥A人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定，侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算。對(duì)于金開(kāi)公司的損失，金開(kāi)公司通過(guò)申請(qǐng)司法鑒定的方式予以確定，屬于《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定的以其他方式計(jì)算財(cái)產(chǎn)損失的情形，所以以鑒定意見(jiàn)的評(píng)估值作為對(duì)壓覆金開(kāi)公司礦山的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，符合法律的規(guī)定。

二審法院認(rèn)為金開(kāi)公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)至2013年底，因修鐵路原因停止采礦，進(jìn)入補(bǔ)償安置階段。金開(kāi)公司的采礦許可證記載有效期為一年，自2013年7月13日至2014年7月13日，該期間內(nèi)的利潤(rùn)損失應(yīng)獲得賠償。

在壓覆賠償案件中，經(jīng)礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)法院委托了評(píng)估公司對(duì)造成卑家店煤炭公司停產(chǎn)的損失進(jìn)行了鑒定，可以作為對(duì)礦業(yè)權(quán)人停產(chǎn)損失的定案依據(jù)。

在最高人民法（2013）民一終字第60號(hào)案件中，不銹鋼公司與煤炭公司就壓覆問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議。本案中，關(guān)于《鑒定意見(jiàn)》能否作為對(duì)卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)問(wèn)題。二審法院指出，二審期間評(píng)估公司出具《解釋說(shuō)明》，確認(rèn)《鑒定意見(jiàn)》中 4159.2251萬(wàn)元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲(chǔ)水池、運(yùn)料鐵路及大規(guī)模儲(chǔ)料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)和非正常生產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用。一審法院認(rèn)定不銹鋼公司承擔(dān)卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失賠償責(zé)任正確，應(yīng)予維持。本案二審判決作出后，不銹鋼公司申請(qǐng)?jiān)賹?，最高院的再審意?jiàn)中指出“一審法院根據(jù)卑家店煤炭公司的申請(qǐng)，委托了評(píng)估公司對(duì)造成卑家店煤炭公司停產(chǎn)的損失進(jìn)行了鑒定，一、二審法院采信《鑒定意見(jiàn)》作為對(duì)卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無(wú)不妥，并據(jù)此駁回了不銹鋼公司的再審申請(qǐng)。

通過(guò)前述司法裁判案件，可以看出，對(duì)于礦床壓覆類糾紛案件，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)獲得的補(bǔ)償范圍司法實(shí)踐中存在不一致，既有參照137號(hào)文僅認(rèn)定直接投資損失的案例，也有不適用137號(hào)文而支持礦業(yè)權(quán)人除直接損失之外的其他間接損失的案例。對(duì)此，筆者傾向于認(rèn)為，在確定損失范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考量礦床壓覆的范圍、給礦業(yè)權(quán)人造成的影響大小、礦業(yè)權(quán)的價(jià)值等因素，本著公平、平等原則，兼顧雙方案件當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)行處理。